Zone de libre-échange des Amériques  - ZLEA

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Public
FTAA.soc/civ/36
Le 24 mai 2002

Original : anglais

ZLEA – COMITÉ DES REPRÉSENTANTS GOUVERNEMENTAUX SUR LA PARTICIPATION
DE LA SOCIÉTÉ CIVILE

MÉMOIRE PRÉSENTÉ EN RÉPONSE À L’INVITATION OUVERTE


Nom Jack Roney, directeur de l’économie et de l’analyse des politiques
American Sugar Alliance
Organisme American Sugar Alliance
Pays États-Unis

Soumission de l’ASA, ZLEA, 1er mai 2002

SOUMISSION DE L’AMERICAN SUGAR ALLIANCE (ASA)

En réponse à la troisième invitation ouverte à la société civile
des pays participant à la ZLEA, annoncée le 1er novembre 2001

 

INTRODUCTION

L’ASA est une coalition d’entreprises de production, de transformation et de raffinement de betteraves à sucre, de canne à sucre et de maïs destinés à la fabrication d’édulcorants. L’ASA a soutenu pendant longtemps l’objectif du libre-échange global; les producteurs américains de sucre et d’édulcorants à base de maïs sont efficaces si on les juge d’après les normes mondiales et accueillent favorablement la possibilité de soutenir la concurrence en respectant des règles du jeu véritablement équitables. Toutefois, le marché mondial du sucre est actuellement - et a toujours été - caractérisé par un éventail de politiques vaste et complexe qui non seulement facilite, mais également encourage le dumping sur les marchés mondiaux, où les prix représentent à peine la moitié du coût de production moyen à l’échelle mondiale. Tant que ces pratiques de dumping extrêmement répandues ne seront pas abordées d’une manière efficace et approfondie et que ces politiques de distorsion ne seront pas éliminées, il sera impossible aux États-Unis et à la grande majorité des pays de la ZLEA d’améliorer l’accès aux marchés.

Il est également clair que ces problèmes de politiques gouvernementales de distorsion et de pratiques de dumping généralisées, qui sont liés, ne peuvent être abordés efficacement que dans le cadre de négociations multilatérales de l'OMC, d’autant plus qu’un grand nombre des politiques gouvernementales les plus préjudiciables, telles que le régime de subvention à l'exportation de l’Union européenne (UE), dépassent la portée des négociations de la ZLEA. Il serait extrêmement mal avisé de tenter de résoudre ces problèmes de manière partielle dans le cadre de la ZLEA et pratiquement tous les pays de la ZLEA en subiraient des conséquences gravement dommageables. En voici quelques exemples :

  • Vulnérabilité des industries sucrières et d’édulcorants des États-Unis et d’autres pays de la ZLEA au prix de dumping du sucre à l’échelle mondiale, ce qui nuit sérieusement à ces industries. Les pays de la ZLEA bénéficiant de contingents tarifaires américains pour le sucre - c’est-à-dire l’accès garanti au prix américain préférentiel - subiraient une importante chute de leurs revenus issus des exportations. De petits pays de la ZLEA fortement tributaires du marché américain se trouveraient dans une situation particulièrement vulnérable.
     
  • Perte d’influence des pays de la ZLEA dans le cadre des négociations de l’OMC, réduisant les chances de résoudre efficacement dans ces négociations les problèmes qui accablent le marché mondial du sucre.
     
  • Mise en œuvre de droits antidumping, de droits compensateurs et d’autres mesures similaires par les industries sucrières de la ZLEA qui chercheraient à se protéger des importations subventionnées et faisant l’objet de dumping, instaurant un climat de grande incertitude sur le marché des échanges de sucre entre pays de la ZLEA.

  • L’ASA est d’avis que les pays de la ZLEA suivraient une ligne d'action plus avisée et plus judicieuse s’ils unissaient leurs forces dans le cadre des négociations de l’OMC pour attaquer et éliminer de manière énergique, à l’échelle mondiale, les politiques gouvernementales et, plus particulièrement, les subventions à l’exportation, qui ont nettement désorganisé le commerce mondial du sucre. Les accords visant à libéraliser le commerce du sucre au sein de la ZLEA devraient être différés tant que des résultats concrets n’ont pas été atteints dans le cadre de l’OMC pour restaurer l’équilibre du marché mondial du sucre et créer une assise viable pour améliorer l’accès au marché.

    Ces points, ainsi que l’opinion de l’ASA selon laquelle les négociations sur le sucre devraient être poursuivies dans le cadre de l’OMC, sont brièvement décrits dans la présente soumission. L’ASA estime que l’étude de cette soumission devrait être particulièrement intéressante pour le Comité des représentants gouvernementaux sur la participation de la société civile, le Groupe de négociation sur l’agriculture, le Groupe de négociation sur l’accès aux marchés et le Groupe consultatif sur les économies de petite taille.

    MARCHÉ SOUS-ÉVALUÉ À L’ÉCHELLE MONDIALE

    Le commerce mondial du sucre a toujours été en proie à des pratiques commerciales déloyales. Plus de 120 pays produisent du sucre et les gouvernements de ces pays interviennent sur les marchés du sucre d’une façon ou d’une autre : par des subventions à l’exportation ou d’autres formes de stimulants à l’exportation, par un soutien interne excessif et des niveaux élevés de protection des importations, par le contrôle des importations et/ou des exportations par des entreprises commerciales d’État ainsi que par d’autres politiques et pratiques de distorsion. Un des exemples les plus flagrants est le cas de l’UE où les producteurs bénéficient d’un soutien des prix 40 % plus élevé que les producteurs américains et où les énormes excédents sont déversés sur le marché mondial par le biais d’un mécanisme raffiné de subventions à l’exportation.

    Sous l’effet de ces pratiques de distorsion, les coûts de production du sucre et les prix sur le marché mondial du sucre ont perdu toute connexion, créant ce que l’on pourrait appeler plus justement un « marché sous-évalué ». Pendant la période s’étalant de 1984/1985 à 1998/1999, le prix de dumping du marché mondial du sucre a atteint une valeur brute moyenne de 9,5 cents la livre, soit un peu plus de la moitié du coût de production moyen à l’échelle mondiale qui s’élevait à 16 cents à l’époque (cf. graphique 1). Les prix se sont encore détériorés depuis lors alors que les coûts de production sont certainement plus élevés en raison de l’inflation du coût des intrants. En 1999, les prix de dumping du marché mondial ont chuté pour atteindre leur niveau le plus bas en 14 ans, à 4 cents la livre; bien qu’ils se soient quelque peu redressés en 2000, ils variaient plus récemment entre 7 et 9 cents la livre.

    Aucun producteur de sucre au monde ne peut couvrir ses coûts de production pendant une période soutenue à de tels niveaux de prix. Tous les pays exportant du sucre au prix mondial en vigueur ces vingt dernières années pratiquent, par définition, le dumping, c’est-à-dire qu’ils vendent leur sucre à des prix inférieurs à leurs coûts de production.

    LES AVANTAGES QUE LES POLITIQUES AMÉRICAINES D’IMPORTATION DU SUCRE APPORTENT AUX PAYS DE LA ZLEA

    Sur les 41 pays qui bénéficient du contingent tarifaire américain applicable à l’importation du sucre, 22 sont des pays de la ZLEA. Ces pays représentent 65 p. 100 des importations américaines de sucre; si le Mexique fournissait les 276 000 tonnes américaines que lui accorde l’ALENA, la part des pays de la ZLEA atteindrait 80 p. 100. Sous l’effet de divers mécanismes préférentiels mis en œuvre par les États-Unis, pratiquement tout ce sucre est admis en franchise.

    Les prix reçus pour ces exportations aux États-Unis ont généralement atteint une moyenne qui s’élève à plus du double du prix de dumping à l’échelle mondiale. Ces exportations sont particulièrement importantes pour de nombreux petits pays de la ZLEA tels que la Barbade, le Belize, le Costa Rica, la République dominicaine, l’Équateur, le Salvador, le Honduras, la Jamaïque, le Nicaragua, Panama, Saint-Kitts-et-Nevis, ainsi que Trinité-et-Tobago.

    IL N’EST PAS NÉCESSAIRE D’ABORDER LA QUESTION DU SUCRE DANS LE CADRE DES NÉGOCIATIONS ACTUELLES DE LA ZLEA

    Les règles de l’OMC requièrent uniquement que les accords de libre-échange couvrent « partiellement tous » les échanges entre les participants, une mesure généralement interprétée comme autorisant effectivement l’omission de certains produits. Le sucre, plus particulièrement, a été exclu de la majorité des accords de libre-échange régionaux et bilatéraux. En fait, les échanges de sucre entre les États-Unis et le Canada sont essentiellement exclus de l’ALENA et régis à la place par des ententes d’accès au marché de l’OMC. L’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture a fait remarquer que le sucre avait été essentiellement exclu de pratiquement la majorité des 124 accords régionaux examinés par cette dernière.

    EFFETS PRÉJUDICIABLES DES NÉGOCIATIONS SUR LE SUCRE DE LA ZLEA

    Comme dans le reste du monde, la mise en œuvre de politiques et pratiques gouvernementales de distorsion dans le secteur du sucre est courante dans les pays de la ZLEA. Ces dernières comprennent diverses formes d’octroi de subventions, l’existence d’entreprises commerciales d’État, la création de systèmes de fourchette des prix ou de prélèvement variable, l’obligation de respecter des exigences d'absorption ainsi que l’imposition de niveaux tarifaires élevés. Les politiques d’octroi de subventions du Brésil, en vertu desquelles la production de cannes à sucre a quintuplé depuis 1975 et les exportations de sucre ont triplé au cours de la deuxième moitié des années 1990, sont une source particulière d’inquiétude.

    Même si les nombreuses politiques et pratiques de distorsion des pays de la ZLEA sur le sucre étaient éliminées, ce dont on peut douter compte tenu de la portée limitée des négociations de la ZLEA, les pratiques de distorsion flagrantes de l’UE et d’autres pays producteurs de sucre en dehors de la région ne seraient pas affectées par ces négociations. Au fur et à mesure que les pays de la ZLEA ouvriraient leurs marchés, leurs prix intérieurs et les prix qu’ils paient pour des importations en provenance d'autres pays de la ZLEA seraient inévitablement poussés vers le prix de dumping du sucre à l’échelle mondiale. Cette mesure aurait des répercussions extrêmes sur la grande majorité des producteurs de sucre et fabricants d’édulcorants dans toute la région. Aux États-Unis, cette situation pourrait être aggravée par les engagements substantiels pris à l’égard des importations dans le cadre de l’OMC à l’égard de pays non membres de la ZLEA.

    On ne doit pas s’attendre à ce que ces producteurs acceptent d’être éliminés du marché sans se battre. L’ouverture des marchés dans ces conditions, sans une profonde remise en cause des politiques qui ont nettement désorganisé le marché mondial du sucre, entraînerait une immense vague de droits antidumping, de droits compensateurs et autres mesures similaires qui ne feraient qu’accroître l’incertitude des producteurs et exportateurs de la ZLEA.

    Négocier à l’élimination des politiques nationales sur le sucre de la ZLEA se traduirait par un désarmement unilatéral dans le contexte de Genève, réduisant, sinon éliminant, le pouvoir de négociation des pays de la région. Confronté à la désorganisation engendrée par l’ouverture de leurs marchés du sucre au sein de la ZLEA, la plupart des pays de la ZLEA auraient une liberté de mouvement très réduite pour négocier les engagements pris devant l’OMC. Les rares pays à croire qu’ils auraient tout à gagner d’une libéralisation de la ZLEA auraient un intérêt direct à contrarier le bon déroulement des négociations de l’OMC sur le sucre. Les chances que les pays s’engagent devant l’OMC afin de réduire de manière efficace les problèmes rencontrés sur le marché mondial du sucre s’effondreraient.

    LES PAYS DE LA ZLEA ONT TOUT À GAGNER À TRAVAILLER DANS LE CADRE DE L’OMC

    L’ASA préconise aux pays de la ZLEA d’unir leurs efforts dans les négociations de l’OMC afin d’attaquer et d’éliminer de manière énergique, à l’échelle mondiale, les politiques gouvernementales qui ont nettement désorganisé le commerce mondial du sucre. Les accords visant à libéraliser le commerce du sucre au sein de la ZLEA devraient être différés tant que des résultats concrets n’ont pas été atteints à l’OMC afin d’éliminer ces politiques - et principalement les subventions à l’exportation - et de rétablir l’équilibre du marché mondial du sucre. Compte tenu de la complexité et de l’étendue des barrières érigées sur le marché mondial du sucre, l’ASA estime que le seul moyen viable d’accomplir ces objectifs consiste à entamer des négociations sectorielles, dans le cadre des négociations agricoles de l’OMC.

    Une approche sectorielle se fonderait sur les éléments suivants :

  • Identification de toutes les politiques et pratiques de distorsion du commerce affectant le sucre
     
  • Négociation d'engagements visant à éliminer toutes les politiques et les pratiques qui facilitent et encouragent le dumping sur le marché mondial
     
  • Une fois que ces pratiques auront été maîtrisées, élimination progressive des obstacles à l'entrée du marché et des mesures de soutien interne ayant pour effet la distorsion du commerce
     
  • Les engagements pris dans le cadre des négociations sectorielles sur le sucre pourraient être décomptés des objectifs cibles plus généraux de libéralisation des échanges fixés dans le cadre des négociations agricoles.
  • L’ASA est d'avis que les causes des distorsions exagérées et du dumping généralisé qui ont caractérisé le marché mondial du sucre ne pourront être supprimées que dans le cadre de négociations mondiales approfondies et sectorielles telles qu’elle le propose, lesquelles permettront d’établir une base viable pour libéraliser l’accès aux marchés.

                   

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