Président
Comité des représentants gouvernementaux sur la participation de la société civile
a/s du Secrétariat de la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA)

Apartado Postal 89-10044
Zona 9, Cuidad de Panamá
République du Panamá

À l’attention de la présidence,

En réponse à l’invitation du Comité des représentants gouvernementaux sur la participation de la société civile, le Conseil des Amériques est heureux de soumettre les commentaires ci-joints à propos des négociations sur l’établissement de la Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA). Notre mémoire porte sur diverses questions relatives au cadre de travail des négociations, y compris sur le rôle du Comité des représentants gouvernementaux sur la participation de la société civile.

Le Conseil tient à remercier le Comité de lui donner l’occasion d’exprimer son opinion.

Je vous prie d’agréer l’expression de mes sentiments distingués,

Pièces jointes : feuille d’accompagnement, commentaires (6 pages)

cc : Bureau du représentant américain au Commerce

Opinions du Conseil des Amériques sur le processus de la ZLEA
soumises au Comité des représentants gouvernementaux sur la participation de la société civile
Le 1^er mai 2002

Le Conseil des Amériques (le « Conseil ») tient à remercier le Comité des représentants gouvernementaux sur la participation de la société civile (le « Comité ») de lui donner l’occasion d’exposer son point de vue. Le Conseil continue de croire que le rôle du Comité à titre d’agent de liaison entre la société civile et les négociateurs de la Zone de libre-échange des Amériques (la « ZLEA ») est d’une grande importance et devrait figurer parmi les principales priorités des ministres du Commerce de l’hémisphère.

Le présent document est le troisième mémoire que le Conseil présente au Comité depuis le début des négociations sur la ZLEA. Dans nos mémoires précédents, nous avons examiné en profondeur des objectifs précis des négociations, et nous comptons approfondir ces questions dans nos prochains mémoires. Ce texte-ci porte plutôt sur des questions générales liées au cadre de travail des négociations sur la ZLEA.

Ainsi, notre mémoire porte sur une vaste gamme de questions stratégiques comme le calendrier de négociations de la ZLEA, le rôle permanent de la société civile et le soutien du public à la ZLEA; la transparence du processus de négociation; les objectifs obligatoires des Sommets des Amériques; les principes de base du partage équitable des avantages à l’échelle de l’hémisphère; la saine gestion et les autres conditions à l’efficacité de l’accord; le dédoublement des disciplines, notamment dans les domaines du travail et de l’environnement, ainsi que la synergie entre les négociations sur la ZLEA et les discussions de l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

Dans les mémoires qu’il a déjà présentés au Comité, aux négociateurs américains et aux ministres du Commerce des Amériques dans le cadre du mécanisme du Forum des affaires des Amériques, le Conseil a uni sa voix à celle d’autres intervenants pour demander aux négociateurs de conclure les pourparlers sur la ZLEA au plus tard le 31 décembre 2003, afin qu’il soit possible de mettre l’accord en œuvre d’ici le 1er janvier 2005. Bien que certaines parties voient dans cette proposition une accélération du processus de la ZLEA, il ne s’agit à notre avis que d’un moyen de préciser le calendrier que les chefs d’État ont adopté au Sommet de Miami en 1994, qui était délibérément vague.

Par la suite, à la réunion ministérielle de Buenos Aires et au Sommet de Québec en avril 2001, les ministres du Commerce et les chefs d’État ont convenu de conclure les négociations sur la ZLEA au plus tard en janvier 2005 et de mettre l’accord en œuvre au plus tard en décembre 2005. Ce calendrier n’est que légèrement moins ambitieux que celui que nous avons proposé, mais nous l’appuyons sans hésiter puisque nous estimons qu’il s’inscrit parfaitement dans l’esprit de la Déclaration du Sommet de Miami. L’établissement des dates définitives de l’adoption et de la mise en œuvre de la ZLEA est une étape cruciale du processus.

Nous n’avons qu’une seule réserve à propos de ce calendrier : le peu de temps qu’il laisse aux gouvernements pour ratifier l’accord et le mettre en œuvre. La réalisation de ce calendrier ambitieux demandera énormément d’efforts et de préparatifs. Nous incitons fortement les pays à s’y mettre dès maintenant, dans la mesure du possible.

Plus nous nous rapprochons de 2005, plus le travail du Comité devient important. La réussite de la mise en œuvre de la ZLEA dépendra grandement de l’attitude du public dans l’ensemble de l’hémisphère à l’égard de l’ouverture des marchés, et plus particulièrement à l’égard du libre-échange dans les Amériques. Le soutien du public à cette entreprise peut être grandement renforcé par le maintien d’un dialogue soutenu entre les gouvernements de l’hémisphère et les citoyens.

Jusqu’à maintenant, le Comité a déployé des efforts considérables pour que le processus demeure ouvert à l’opinion des citoyens de l’hémisphère. Le temps est venu pour le Comité de prendre l’initiative de communiquer aux citoyens de chaque pays membre de la ZLEA les avantages escomptés de la ZLEA. Cette initiative de sensibilisation devrait permettre de prévoir et de régler les arguments qui pourraient être invoqués contre la ZLEA et de proposer des solutions aux préoccupations légitimes.

Nous voudrions enfin souligner, non sans une certaine prudence, le rapport récemment publié par Oxfam International (http://www.maketradefair.org/stylesheet.asp?file=01012001180605), organisme réputé pour sa lutte contre la pauvreté et son opposition traditionnelle au libre-échange. Dans ce rapport, l’organisme revoit sa position et convient de l’efficacité du libre-échange dans la lutte contre la pauvreté. Nous croyons que nous assisterons à d’autres progrès de ce genre si nous multiplions les efforts pour sensibiliser le public aux avantages du commerce ouvert.

La publication des chapitres de l’avant-projet de l’accord de la ZLEA en juillet a conféré au processus un degré de transparence sans précédent pour des négociations commerciales multilatérales de cette envergure, et ce geste a été très bien accueilli. Nous sommes conscients des difficultés supplémentaires qu’un degré si élevé de transparence peut représenter à certains égards pour les négociateurs. Néanmoins, étant donné les réserves du public au sujet des avantages du commerce, la complexité croissante des accords commerciaux et leur interaction avec d’autres disciplines d’ordre politique, il nous semble pleinement justifié d’accroître la transparence. Cette mesure augmente la confiance du grand public dans le processus et prive d’un argument clé les opposants systématiques à tout accord commercial.

Nous incitons le Comité à poursuivre sur la voie de la transparence, notamment en publiant la version révisée de l’avant-projet lorsque le moment sera venu, de préférence avant la fin de 2002.

Au Sommet des Amériques de Miami de 1994, qui a marqué le début du processus de la ZLEA, les chefs d’État de l’hémisphère ont adopté un ambitieux ensemble d’initiatives en vue de la création d’un vaste partenariat à l’échelle de l’hémisphère. La réussite de la ZLEA, qui représente le volet économique du programme du Sommet, sera évaluée en partie en fonction de la réussite des initiatives du Sommet dans les domaines de la démocratie, du travail, de l’environnement, de l’éducation et de la réduction de la pauvreté, entre autres.

Nous prions le Comité d’insister sur l’importance stratégique de la ZLEA à titre de volet économique de l’initiative hémisphérique et de clé du partage de la prospérité dans les Amériques, tout en soulignant la nature générale du programme du Sommet et en prenant les mesures nécessaires à la réalisation de ce programme.

Le principal avantage de l’expansion du commerce est la croissance économique, qui doit mener à la création de richesse et au partage de la prospérité à tous les niveaux économiques des sociétés de l’hémisphère. Nous prions le Comité de favoriser l’expansion de l’assistance technique afin de permettre aux pays de bénéficier de l’ouverture des marchés, et nous incitons chaque pays membre de la ZLEA à investir dans l’aménagement de l’infrastructure matérielle, juridique, éducative et sociale qui permettra à ses citoyens de tirer pleinement parti de l’expansion du commerce. Le partage de la prospérité dans l’ensemble de la ZLEA nécessitera la mise en œuvre de l’ensemble du programme du Sommet des Amériques, non seulement de son volet commercial.

Les effets non désirés des cadres juridique et réglementaire des gouvernements peuvent faire obstacle à la croissance commerciale et économique. La transparence, la constance, la stabilité et la flexibilité sont des conditions essentielles au commerce. Autrement dit, les lois doivent être largement diffusées et facilement compréhensibles, leur application doit être juste et uniforme, les changements aux lois doivent suivre la procédure établie et faire l’objet d’un préavis suffisant, et les lois doivent être structurées de manière à faciliter le commerce légitime. Ces conditions stimulent l’investissement et favorisent la prospérité. Par contre, lorsque ces conditions sont absentes, ce sont les plus petits intervenants de la scène économique qui en souffrent le plus puisqu’ils n’ont pas les ressources requises pour fonctionner efficacement dans un environnement inutilement complexe et restrictif.

Il en va de même pour les accords commerciaux, c.-à-d. que ce sont invariablement les petits pays qui souffrent le plus des règles complexes, restrictives ou incohérentes. Par conséquent, les négociateurs devraient privilégier l’adoption de règles d’origine les plus simples et flexibles possible. Ces règles devraient être claires, justes, conformes aux procédures douanières couramment acceptées et être régies par le cadre de travail le plus simple possible. Ces conditions permettront à tous les pays de l’hémisphère de tirer pleinement parti de la ZLEA.

Au cours des cinquante dernières années, nous avons assisté à la naissance et à la croissance d’un système multilatéral de commerce international fondé sur des règles. Au départ, ce système était axé sur les obstacles commerciaux les plus élémentaires : les tarifs et les contingents. Une des premières étapes du processus d’ouverture commerciale a consisté en une « tarification » des quotas et en une réduction des tarifs. À l’exception de quelques revers importants, ces mesures ont connu un succès considérable. Au fur et à mesure que les obstacles les plus évidents disparaissaient lentement, les négociateurs commerciaux se sont tournés vers des obstacles au commerce plus subtils, mais tout aussi importants.

Par la suite, des questions comme les subventions, les droits de propriété intellectuelle, le droit de l’investissement et les marchés publics ont été graduellement intégrées aux négociations commerciales. Cet élargissement du programme de négociations commerciales provoque inévitablement des heurts entre les accords commerciaux et d’autres disciplines stratégiques qui relèvent principalement des responsables des politiques de chaque pays. Ces dédoublements soulèvent parfois des questions sur le respect de la souveraineté nationale et provoquent, du moins en théorie, des conflits d’orientation dont le plus apparent porte sur la subordination des normes en matière de travail et d’environnement aux disciplines commerciales.

D’une part, les partisans du commerce tentent d’empêcher les lois du travail et de l’environnement de devenir des obstacles de fait au commerce. D’autre part, les militants syndicalistes et environnementalistes reprochent aux accords commerciaux d’affaiblir les normes du travail et de l’environnement et de tirer profit du peu de sévérité des normes des pays en développement au détriment des priorités locales et mondiales en matière de travail et d’environnement. Les arguments des deux camps méritent un examen attentif.

Quoi qu’il en soit, ces questions font maintenant partie des négociations commerciales et exigent une solution. L’accord de libre-échange entre les États-Unis et la Jordanie ainsi que certains éléments du projet de loi sur les pouvoirs de mener des négociations commerciales, actuellement débattu au Congrès américain, suggèrent une solution que nous jugeons appropriée aux conflits entre les intérêts d’ordre commercial et les questions liées au travail et à l’environnement. Selon la solution proposée, les pays pourraient continuer d’exécuter leurs lois actuelles en matière de travail et d’environnement et conserveraient le pouvoir de décider de l’affectation des ressources. D’autres moyens sont également envisageables, dans la mesure où ils permettront de régler le problème de façon constructive, et non de simplement le contourner. L’élargissement de la portée des accords commerciaux laisse croire que les conflits de ce genre risquent de devenir de plus en plus fréquents.

Après les discussions sur le Programme de développement de Doha dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), les négociateurs de la ZLEA doivent arriver à mener des négociations en parallèle dans un autre cadre en voyant à ce que les deux processus soient menés à bien dans des délais semblables.

Le plus grand problème que pose la simultanéité de ces deux importants processus de discussions est probablement le partage des ressources nécessaires à leur tenue. Les négociations de l’OMC soulèvent également des doutes sur la pertinence de la ZLEA. En effet, si les négociations de l’OMC débouchent sur un consensus mondial, la ZLEA demeurera-t-elle pertinente? Nous sommes convaincus que oui, car à la base, le projet de la ZLEA est de loin le plus ambitieux auquel nous devrions assister avant longtemps sur la scène internationale. Les négociateurs de la ZLEA proposent l’établissement d’une véritable zone de libre-échange à l’échelle de l’hémisphère, alors que l’OMC, du moins pour l’instant, ne propose qu’un marché libéralisé fondé sur des règles.

Bien qu’elles puissent priver le projet de la ZLEA de certaines ressources, les négociations de l’OMC pourraient également servir de catalyseur à la mise en œuvre de l’accord de la ZLEA. Certaines questions qui sont au cœur des négociations sur la ZLEA, principalement les subventions à l’agriculture, pourraient être difficiles à résoudre en dehors d’un forum multilatéral au sein de l’OMC. La réussite de l’établissement de la ZLEA pourrait dépendre de la capacité des négociateurs de l’OMC d’adopter une résolution mondiale sur la question des subventions à l’agriculture. Les discussions de la ZLEA et de l’OMC présentent des synergies similaires dans d’autres domaines. Il revient donc aux négociateurs de tirer avantage de la coexistence de ces deux processus parallèles en cherchant et en exploitant leurs synergies.

Conclusion

En résumé, nous souhaitons que les pays membres de la ZLEA prennent les mesures suivantes à l’occasion de la réunion ministérielle de Quito : commencer à entreprendre les travaux préparatoires à la ratification de l’accord; entreprendre des campagnes conjointes ou individuelles de sensibilisation du public aux avantages de la ZLEA; s’engager à publier la version révisée des chapitres de l’avant-projet au moment opportun; renforcer les liens entre les objectifs de la ZLEA et les autres objectifs des Sommets des Amériques; évaluer les besoins des pays en matière d’assistance technique et d’infrastructure; entreprendre de simplifier, de libéraliser et d’harmoniser les règles commerciales de manière à ce qu’elles profitent à toutes les économies; trouver une manière constructive d’aborder les questions difficiles comme le travail et l’environnement et examiner les possibilités offertes par la tenue simultanée des négociations de la ZLEA et de l’OMC.

Les négociateurs de la ZLEA ont fait des progrès considérables; si bien qu’il est réaliste d’espérer que l’accord soit signé et mis en œuvre conformément à l’échéancier fixé au Sommet de Québec. Néanmoins, des obstacles de taille demeurent. La plus grande difficulté pourrait consister à assurer le maintien de la volonté politique nécessaire à la réussite d’un projet de cette envergure. L’évolution récente de la situation dans l’hémisphère nous rappelle que l’ouverture des marchés et la protection de la démocratie ne peuvent jamais être tenues pour acquises.

Nous croyons que le Comité joue l’un des rôles les plus importants dans le processus de la ZLEA. Pour que l’accord soit largement accepté dans l’hémisphère, il faudra que la société civile soit appelée à jouer un rôle actif dans la conclusion du processus d’établissement de la ZLEA. Le Comité avait pour mandat d’écouter, et il a fait du bon travail. Maintenant, le temps est venu d’entamer un dialogue qui profitera à toutes les parties.