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Informe Sobre Desarrollos y Aplicación de las Políticas y Leyes de Competencia en el Hemisferio Occidental

Presentado al Grupo de Trabajo del ALCA Sobre Políticas de Competencia


Jamaica: Informe Sobre Dessarrollos y Aplicación de Políticas y Leyes de Competencia
(1993-1996)

I. Recientes Desarrollos y Cambios Legislativos o de Política

Las disposiciones legales que determinan el régimen jurídico de la competencia en Jamaica están comprendidas en la Ley de Libre Competencia ("FCA", Fair Competition Act). La FCA fue sancionada el 9 de marzo de 1993 y entró en vigencia el 9 de septiembre de 1993. Además de delinear el comportamiento que deben observar las empresas, a fin de garantizar la libre competencia en Jamaica, así como las sanciones por comportamiento incorrecto, la FCA establece también el órgano de administración de la misma, la Comisión de Libre Comercialización (FTC, Fair Trading Commission). Como sucede a veces con las nuevas normas legislativas, tras un período de ejecución que requiere interpretación y uso práctico, resulta evidente que determinadas disposiciones deben perfeccionarse. En consecuencia, los integrantes de la Comisión han recomendado una definición ampliada de determinados términos clave de la FCA, como "bienes" y "servicios", entre otros, para ampliar la competencia de la FTC de modo que abarque ámbitos que, desde el establecimiento de dicho órgano, requieren aclaración.

Un proyecto de enmienda extremadamente decisivo de la FCA consiste en la eliminación de la obligación de probar que el abuso, por parte de una empresa, de su posición de predominio, haya suscitado o esté suscitando el efecto de reducir considerablemente la competencia en un mercado. La Comisión propone enmendar las secciones respectivas de modo de incluir las siguientes palabras: "las empresas no deben hacer un uso abusivo de su posición de predominio", con lo cual se suprimiría el requisito adicional de probar que las repercusiones sobre la competencia han sido considerables. En otras palabras, bastará el abuso del predominio para activar la aplicación de sanciones.

El personal ha propuesto también modificaciones que afectarían al procedimiento interno de la Comisión, de modo de distinguir los actos del personal de la misma de los actos adoptados por los propios miembros de la Comisión. Esas recomendaciones se presentaron al ministro pertinente en enero de 1996, y aún no han sido adoptadas.

II. Aplicación de las Leyes y Políticas de Competencia

A. Prácticas Anticompetitivas

1. Resumen

Desde el surgimiento de la FTC se han recibido, en total, mil ochocientas noventa y cuatro (1.894) denuncias. De ese número, el setenta y cinco por ciento (75%), o sea mil cuatrocientos ocho (1.408) casos se enmarcan en el régimen de la FCA. El veinticinco por ciento (25%) restante correspondió principalmente a casos de incumplimiento de contratos o asuntos comprendidos en la competencia regulatoria de algún otro organismo público. En la mayoría de las denuncias recibidas por la FTC se plantea la cuestión de las declaraciones engañosas (párrafo 37 de la FCA). Esos casos representan aproximadamente el cincuenta y siete por ciento (57%) del total de denuncias. En los tres últimos años la Comisión recibió también denuncias de supuesta fijación de precios, ventas a precio mayor del publicitado, prácticas restrictivas y doble facturación. Del total de denuncias recibidas en el período comprendido entre septiembre de 1993 y agosto de 1996, sólo siguen en trámite doscientas sesenta y uno (261). Esto representa una tasa de resolución o de clausura de casos que equivale aproximadamente al ochenta y seis por ciento (86%), lo cual habla de la eficiencia de la FTC.

2. Casos Significativos

Como norma, la Comisión procura resolver las reclamaciones a través de negociaciones y en definitiva mediante arreglos extrajudiciales. Como último recurso, cuando la empresa no colabora con la Comisión o cuando fracasan los intentos de negociar un arreglo amistoso referente a cuestiones sustanciales, la Comisión lleva a la entidad ante los tribunales.

    2.1. Casos que han ido a Juicio por razones de Procedimiento

      a. R. c/Jovor Limited

      En este asunto, la FTC recibió una denuncia de supuesta declaración engañosa. La compañía, Jovor Limited, habría vendido un producto defectuoso. El denunciante no logró, pese a sus numerosos esfuerzos, recibir una indemnización de la compañía. El personal procuró intervenir a los efectos de una resolución amistosa del asunto, pero sus intentos fueron resistidos. El asunto se llevó a la atención de los comisionados y en consecuencia se preparó y remitió a la compañía una notificación de investigación.

      La notificación no fue tenida en cuenta, y como resultado directo de ello, la Comisión creyó necesario llevar el asunto ante los tribunales, a fin de demostrar públicamente la seriedad con que la FTC encara el cumplimiento de las funciones que le encomienda la FCA. La sección 45 de la FCA confiere al tribunal el poder de imponer una sanción penal a las personas que no comparezcan a proporcionar pruebas cuando la Comisión lo solicita. Como la compañía insistió en que no había recibido la citación, y la Comisión no pudo refutar adecuadamente ese cargo, no se impusieron sanciones. Ulteriormente la compañía cumplió lo solicitado por la FTC y se llegó a una transacción en la materia.

      b. R. c/Michael Vaccianna y the Caribbean Housing Finance Corporation (CHFC)

      El personal de la FTC recibió la denuncia de una abogada, que afirmó que había escrito a la Corporación de Financiamiento de la Vivienda del Caribe (CHFC, Caribbean Housing Finance Corporation) y se había comprometido a pagar el saldo pendiente de la cuenta hipotecaria de su cliente. La respuesta de la compañía consistió en rehusarse a aceptar el compromiso de su estudio jurídico. Al ser preguntada por el estudio, se informó a la abogada que su empresa no figuraba en el panel de abogados de los que la compañía podía aceptar compromisos.

      La posición de la Comisión consiste en que deben existir criterios razonables y discernibles para la inclusión en el panel, y además que esos paneles deben revisarse periódicamente. El personal de la Comisión se puso en contacto con la CHFC por vía epistolar, solicitando información sobre el eventual procedimiento utilizado para la elaboración de ese panel. Además se celebró una reunión con representantes de la compañía, conforme a una notificación de investigación.

      A esa altura los representantes de la compañía se comprometieron a proporcionar al personal de la Comisión la siguiente información: (i) Detalles del procedimiento y los criterios aplicados por la compañía para revisar los paneles de abogados, y (ii) Detalles de los criterios de determinación de la aceptabilidad del compromiso asumido por un abogado.

      El Presidente de la compañía se puso en contacto con la Comisión para informar al personal que la empresa esperaba instrucciones de su asesor jurídico, pero que informaría al personal sobre su posición en el término de dos (2) semanas. Transcurrido ese lapso no se recibió ninguna respuesta adicional, por lo cual el personal de la Comisión se puso en contacto nuevamente con CHFC, solicitándole que nos diera a conocer la posición dentro de un plazo de cinco (5) días.

      Tampoco en este caso el personal recibió respuesta alguna, por lo cual ulteriormente se redactó una carta en que se solicitaba una respuesta dentro de un plazo determinado. Posteriormente, en este mismo año, se recibió una respuesta, tras la iniciación, por parte del Director de Procesamientos Públicos, de procedimientos legales, ante la omisión de la compañía de cumplir lo solicitado por el personal de la Comisión, en infracción de las secciones 42 y 43 de la FCA. El asunto será sometido a juicio en marzo del año próximo.

    2.2. Casos juzgados o presentados ante las Cortes

      a. FTC c/Air Jamaica Limited

      La FTC recibió varias denuncias del público sobre supuestas manifestaciones engañosas, basadas en que la compañía no habría revelado cargos que se agregan al costo cotizado para el conjunto de servicios "Love-a-Fare". La investigación del personal reveló cargos que no se daban a conocer a los clientes antes que estos efectuaran el pago del paquete de servicios. La FTC entabló juicio contra Air Jamaica. No obstante, la cuestión se transó antes de que la Corte adoptará resolución. Air Jamaica convino en que los pasajeros que pudieran probar que habían viajado dentro del período de la oferta del conjunto de servicios "Love-a-Fare" podrían obtener mejoras especiales de pasajes en los vuelos subsiguientes que efectuaran. La Comisión pagó también las costas.

      b. FTC c/Broadway

      La FTC recibió una denuncia referente a declaraciones engañosas, basadas en la imposibilidad de compra, por parte de un cliente, al precio de venta, de determinado artículo publicitado por la compañía como en liquidación. La investigación del personal reveló que como respuesta a un anuncio, el denunciante acudió a la tienda y preguntó por el artículo, respondiéndosele que si bien éste figuraba en forma destacada en el anuncio, en realidad no estaba en liquidación. Se fijó la fecha del juicio, pero los abogados de la compañía expresaron su deseo de llegar a una transacción. Las negociaciones han sido infructuosas, por lo cual se ha fijado una nueva fecha de juicio para principios de 1997.

      c. FTC c/C.O. Jacks

      En este asunto, se publicitó un plan de vivienda con una fecha estimada de culminación. Esa fecha fue modificada varias veces, y los adquirentes se vieron obligados a pagar las penas por demora en la fecha de culminación, consistentes en aumento de precios. La Comisión efectuó una investigación y llegó a la conclusión de que la compañía había efectuado una declaración engañosa, ya que las fechas de culminación no eran razonables en las circunstancias del caso. Se fijó fecha para el juicio, pero en definitiva el denunciado aceptó una transacción extrajudicial con los denunciantes y pagar las costas a la Comisión. Ésta, por su parte, retiró el asunto de la lista de asuntos planteados ante los tribunales.

      d. FTC c/Moore's Transport

      La Moore's Transport contrató los servicios de un conductor de taxi, a cambio de determinado salario. No obstante, cuando el conductor procuró cobrar su salario, se le dio sólo parte de lo prometido. Supuestamente se le dijo que el resto se le pagaría en forma de gasolina, que debía obtener en determinada estación de servicio. La FTC tomó conocimiento de esas afirmaciones, y al cabo de investigaciones llegó a la conclusión de que la conducta de la compañía violaba la sección 17 (2)(c) de la FCA, que prohíbe los Acuerdos de Vinculación. La cuestión se sometió a juicio, previsto para principios de 1997.

    Algunos asuntos investigados por la Comisión han tenido notoriedad en los medios de difusión nacionales y en debates públicos. Son los siguientes:

      e. Industria panadera

      La Comisión inició una investigación, sua sponte, para determinar si algunas empresas del sector realizaban actividades de fijación de precios. Si bien las investigaciones no revelaron pruebas concretas de una acción concertada, resultó un tanto inquietante notar que los precios tendían a ser uniformes. Ello se explica en parte por la historia de nuestro país. En otras palabras, como la economía de Jamaica fue de planificación centralizada en la mayor parte de su historia, la mayoría de los fabricantes fijaban sus precios identificando a las industrias líder del sector y limitándose a aplicar los mismos precios que ellas. La Comisión llegó a la conclusión de que es necesario efectuar una revisión periódica de la situación imperante en ese sector, porque si bien no existen pruebas directas de asociación ilícita, la Comisión aspira a que los miembros actúen en forma más individualista, de modo de fomentar la competencia dentro del sector.

      f. El sector bancario

      La FTC inició una investigación de este sector cuando llegó a su conocimiento que ciertos documentos emitidos por bancos a sus clientes no estaban redactados de modo que su lectura fuera fácil, por lo cual el consumidor medio no comprendía los términos clave de las transacciones que celebraba. La FTC llegó a un acuerdo con la Jamaica Bankers Association con respecto a los siguientes ámbitos:

      i. Claridad en los documentos bancarios

      Se convino en que debe agregarse a la hoja inicial de todos los documentos de préstamo una hoja de relación de hechos, expresada en lenguaje claro para los legos, destinada a los consumidores individuales. La misma contendría información que la persona común consideraría pertinente. En ella se detallarían, por lo menos, la tasa de interés efectiva, el hecho de que existan o no sanciones por pago previo y el monto agregado del préstamo.

      ii. Indicación del tipo de cambio

      Los bancos deben indicar si esos tipos de cambio son exclusivamente iniciales. En otras palabras, se debe hacer saber al cliente si el tipo de cambio estipulado puede variar a lo largo del día. A falta de esa información, el cliente tendría derecho a suponer que el tipo indicado es el tipo fijo, por lo cual las divisas se venderían conforme al mismo.

      iii. Publicidad de las tasas de interés

      En los casos en que se utilizaran tasas "agregadas" habría que denominarlas como tales. No obstante, en general se convino en que sería más fácil establecer la tasa de interés efectiva en la publicidad, ya que la tasa agregada es engañosamente más baja. Con ello se reduciría al mínimo la confusión, y el consumidor medio estaría en mejores condiciones para comparar las tasas de los distintos bancos. La JBA y la FTC se proponen continuar el diálogo, ya que es preciso atender otros problemas, como la utilización de paneles de profesionales que se ocupen de la gama de acuerdos vinculados, que son ilegales conforme a la Ley.

      g. Asociación de medios de difusión de Jamaica (MAJ, Media Association of Jamaica)

      Antes del surgimiento de la FCA, las empresas de difusión, en virtud del denominado Acuerdo de Reconocimiento, estaban obligadas a pagar una comisión fija y a conceder crédito sólo a agentes "reconocidos". Para ser "reconocido", un agente debía presentar una solicitud a la MAJ y probar determinada capacidad de facturación y otras capacidades estructurales. Una vez comprobado debidamente lo que antecede, la MAJ pagaría una comisión fija, del 18%, a la entidad en cuestión, además de concederle un período de crédito por concepto de anuncios colocados en los diversos medios de difusión. Si la entidad no pagara sus cuentas puntualmente, aunque fuera a una empresa de difusión, todas las demás deberían negarse a otorgarle crédito.

      A juicio del personal de la FTC, conforme a la FCA esas partes del acuerdo eran ilegales. A juicio del personal, la colusión de las empresas de difusión, para fijar el monto de la comisión, constituía una asociación ilícita encaminada a restringir la competencia, y una práctica de fijación de precios. La asociación para delinquir se manifestaba también en los casos en que las empresas de difusión actuaban en concierto para denegar el crédito a una entidad. El tono mismo del acuerdo era filosóficamente incompatible con el régimen de mercado libre recientemente establecido.

      El tratamiento desigual de los agentes no reconocidos dio lugar también a la investigación del personal, porque si bien la MAJ ciertamente podía aplicar determinados criterios de reconocimiento, era contrario a la competencia sancionar a las empresas de difusión que optaran por otorgar crédito y pagar comisiones a los agentes que no cumplieran esos criterios. Es incuestionable que las entidades comerciales no deben ser privadas de su capacidad de adoptar libremente sus decisiones en relación con las entidades con las que comercian.

      Dadas las opiniones del personal, la MAJ celebró negociaciones encaminadas a establecer determinado acuerdo que no fuera incompatible con las disposiciones de la FCA. Las partes elaboraron un Acuerdo de Reconocimiento que es congruente con el texto y el espíritu de la FCA. La MAJ ha acordado, en el marco del arreglo celebrado con el personal de la FTC, el establecimiento de un plazo de 90 días para el trámite de la solicitud de reconocimiento; también se acordó que si se rechaza una solicitud, esa denegatoria puede ser impugnada ante un panel de tres personas no vinculadas con los medios de difusión.

      También en el marco del nuevo acuerdo existiría ahora la posibilidad de un reconocimiento provisional en virtud del cual una entidad nueva en el mercado dispondría, de todos modos, de los beneficios legales de una entidad reconocida. El reconocimiento provisional expiraría automáticamente al cabo de un (1) año, en cuyo momento la entidad podría solicitar un reconocimiento pleno.

      h. John Crook Limited

      Actuando sobre la base de denuncias según las cuales la John Crook engañó a sus clientes vendiendo al público Ladas de 1989 como vehículos de 1993, y Subaru Justys de 1993 como modelos de 1994, la FTC logró negociar un acuerdo en favor de los denunciantes. El conjunto de disposiciones de la transacción a la que se llegó establecía que la compañía pagaría un total de aproximadamente cuatro millones de dólares (US$4.000.000) a los denunciantes que hubieran adquirido los automóviles en cuestión. La compañía debía pagar la diferencia entre el valor que debía haber tenido el automóvil, en comparación con la suma que se cobró realmente en el momento de la compra.

      i. Caribbean Cement Company (CCC)

      Se presentó una denuncia contra la CCC, en la que se sostenía que la práctica de esa empresa de elevar constantemente los precios constituía un abuso de su posición de predominio. La Comisión contrató a un consultor externo para examinar las prácticas empresariales de la compañía, a fin de determinar si los incrementos de precios eran provocados por la ineficiencia o se justificaban por otras razones.

      El consultor llegó a la conclusión de que existía una subutilización de activos y que la compañía no estaba aprovechando la tecnología moderna disponible en el mercado, que le permitiría incrementar considerablemente su eficiencia. Recomendó también la realización de un gasto de capital en gran escala para lograr mayor productividad, de la que cabía esperar una reducción del costo a largo plazo, con la consiguiente disminución del precio al consumidor.

      La compañía no estuvo totalmente de acuerdo con las conclusiones del consultor, pero en conjunto accedió a revisar sus operaciones. En virtud de ese compromiso, la Comisión decidió suspender la investigación, pero ha seguido controlando las operaciones de la compañía.

      j. Comisión Nacional de Agua Corriente

      El personal de la FTC investigó a esta empresa estatal, procurando determinar si estaba haciendo abuso de su posición de predominio al trasladar ineficiencias a los consumidores, en forma de mayores tarifas. Se comprobó el abuso. Ulteriormente, el personal y la compañía llegaron a un acuerdo en virtud del cual la segunda se comprometió a someter sus operaciones al continuo control de la Comisión. Además, la compañía asumió la obligación de proporcionar a la Comisión informes trimestrales referentes a la aplicación y al progreso de determinados programas en los numerosos ámbitos de fallas que se identificaron; a saber: sustitución de contadores, detección y reparación de pérdidas, aumento de los ingresos, recaudación, estrategias operativas, incluidas las referentes al ciclo de facturación y a las cañerías, mantenimiento preventivo y mejoramiento de plantas, estrategias de reducción de costos.

      k. Petroleum Corporation of Jamaica

      Este monopolio estatal fue investigado porque se denunció que llevaba a cabo prácticas desleales de fijación de precios. La investigación de la Comisión reveló, sin embargo, que si bien la compañía constituía en efecto un monopolio (ya que era la única refinería de petróleo del país) no tenía una posición dominante conforme a la definición de ese concepto que da la FCA. Esta última define como compañía predominante a la que está en condiciones de operar sin verse limitada por la competencia. Como existe una competencia potencial de otras compañías de comercialización existentes, las operaciones de la compañía están sujetas a restricciones. En otras palabras, la compañía actual tiene presente que si eleva los precios por encima de determinado nivel, otras compañías penetrarán en el mercado, lo que la obliga a mantener la competitividad de sus propios precios. Se dio por terminada la investigación.

B. Fusiones y Concentraciones Económicas

Las concentraciones económicas se deben analizar, conforme a la FCA, desde el punto de vista del predominio. Sin embargo, no infringe la FCA una empresa que se limite a mantener una posición de predominio. Para que exista transgresión, debe comprobarse que la empresa, a través de sus actos, abusa de su predominio en forma que tienda a provocar una disminución sustancial de la competencia en el mercado.

No es obligatorio notificar previamente a la Comisión en caso de fusión. Este procedimiento es el contrario del que se aplica en la mayor parte de los países, pero el Parlamento, al redactar la ley, entendió que la reducida economía del país no justificaba un requisito de ese tipo, e inclusive que podría inhibir la inversión.

1. Resumen

Entre septiembre de 1993 y agosto de 1996, los casos de abuso de la situación de predominio representaron aproximadamente el 1,7% (o sea 34 denuncias) del total de denuncias recibidas. De esas treinta y cuatro (34) denuncias, catorce (14), o sea aproximadamente el 40%, fueron planteadas contra Telecommunications of Jamaica (TOJ). Esta proveedora de servicios de telecomunicaciones, ahora de propiedad privada, en una época estaba bajo el control del Estado. En los países en desarrollo a lo largo de las dos (2) últimas décadas, se ha suscitado una tendencia hacia la privatización de las empresas de propiedad estatal de los ámbitos de los recursos naturales y la infraestructura clave.

En el marco de su programa de privatización, se concedió a la compañía privada que es ahora TOJ, una licencia exclusiva por veinticinco (25) años para la prestación de ciertos servicios esenciales de telecomunicaciones. Estando la Comisión constreñida por la FCA, que excluye "a las actividades expresamente aprobadas o requeridas conforme a cualquier ...del que Jamaica sea parte" de la competencia de la FTC, la Comisión logró, de todas maneras, extraer de la TOJ acuerdos encaminados, en la medida de lo posible dentro de los límites de la licencia, a promover la competencia en el mercado de los restantes servicios de telecomunicaciones.

La Comisión suele recibir denuncias referentes a determinados servicios esenciales de propiedad estatal, como los de agua potable y suministro de electricidad, pero como esas entidades no han sido privatizadas, la FTC sólo puede recomendar modificaciones y controlar sus actividades.

2. Casos Significativos

Sólo dos denuncias referentes a abuso de la situación de predominio han ido a juicio; a saber:

    a. Bolsa de Valores de Jamaica c/FTC

    La FTC recibió una denuncia contra la Bolsa de Valores de Jamaica (JSE, Jamaica Stock Exchange), según la cual la conducta de esa entidad representaba un abuso de su posición de predominio en el mercado. Después de investigar, el personal llegó a la conclusión de que el método de fijación de precios de sus acciones y otros requisitos de adquisición de la calidad de miembros que aplicaba la JSE en efecto constituían un abuso de su posición de predominio, por lo cual presentó una denuncia para que la considerarán los comisionados 1. La JSE es la única bolsa de valores del país, por lo cual el personal consideró que sus requisitos son contrarios a la competencia, ya que se restringe injustificadamente el número de entidades que pueden ingresar en ella.

    Por su parte, la JSE sostiene que sólo está regulada por la Comisión de Valores. No obstante, la Ley de Títulos-Valores no se refiere a cuestiones de competencia, por lo cual la FTC sostiene que, en el mejor de los casos, las dos entidades poseen competencia concurrente sobre la JSE. La cuestión ha sido sometida a la justicia.

    b. FTC c/Telecommunications of Jamaica (I)

    Después de una profunda investigación, el personal de la FTC llegó a la conclusión de que Telecommunications of Jamaica (TOJ) impuso un cargo de acceso injustificable a sus usuarios de la Internet, que representaba un abuso de su posición de privilegio en el mercado de servicios de telecomunicaciones. En consecuencia, el personal presentó una denuncia ante los comisionados.

    La TOJ planteó un juicio contra la FTC ante la Corte Suprema de Jamaica, sosteniendo que la Comisión no era competente, porque, entre otras cosas, la TOJ gozaba de determinados privilegios en virtud de la licencia telefónica de All Island de 1988, que era una licencia exclusiva por 25 años para la prestación de determinados servicios de telecomunicaciones. El Gobierno concedió esa licencia en el marco de la Ley Telefónica, y la FCA prohíbe la intervención de la FTC en "tratados o acuerdos de los que sea parte Jamaica" [párrafo 3(f) de la FCA]. La Corte no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la materia, ya que ésta fue objeto de una transacción extrajudicial casi tan pronto como comenzó. La compañía se obligó a dar marcha atrás a la imposición de sus cargos hasta que el ministro pertinente aprobara el incremento. La licencia requiere la aprobación ministerial previa.

    Otras investigaciones de abuso de posiciones de predominio que no han dado lugar a actuaciones judiciales, sin embargo han recibido atención de los medios de difusión del país, y han sido objeto de debate público; a saber:

    c. Telecommunications of Jamaica Limited (TOJ) (II)

    Tras negociaciones entre la TOJ y la FTC se llegó a un acuerdo en virtud del cual los clientes residenciales de la TOJ quedaron autorizados a conectar determinado equipo compatible con la red de la TOJ, por un precio razonable. Antes de la intervención de la FTC, ello no ocurría. El cliente estaba obligado a adquirir todo el equipo a la TOJ, y si ésta no tenía el artículo en existencia, y por lo tanto era necesario adquirirlo en otro lado, el cliente, de todos modos, debía pagar a la TOJ un cargo por arrendamiento. La FTC adoptó la posición de que la conducta de la TOJ constituía un abuso de su posición de predominio en el mercado de servicios de telecomunicación. La TOJ accedió a la interconexión del equipo residencial sin admitir responsabilidad.


Notas:

1. En el caso de abuso de la posición de privilegio, los comisionados constituyen la corte de primera instancia. Sus conclusiones pueden ser impugnadas ante un juez en cámara.

 
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